2002年11月，中共“十六大”提出了深化国有资产管理体制改革的新设想，即“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性”、“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资内职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月，十届全国人大一次会议上通过了国务院机构改革方案，其中重要的一点就是实践“十六大”的设想，设立国有资产监督管理委员会专门从事国有资产管理的新体制。2003年6月，刚挂牌不久的国务院国有资产监督管理委员会就发布了拟定的第一个行政法规：《企业国有资产监督管理暂行条例》。新的国有资产管理体制正在逐步建立。
   
    国有企业财务总监委派制度(以下简称“财务总监制度”)最早出现于1994年，是深圳市投资管理公司在旧的国有资产管理体制下对于企业国有资产监管方式的一种有益的探索，即由政府部门或政府授权经营部门向国有企业派驻“财务总监”、从事企业国有资产经营监督。经过近两年的试点，财务总监制度在深圳市全面铺开执行。随后，全国许多省市借鉴这种制度，纷纷制定了地方性的关于财务总监制度的行政法规，实施财务总监制度。虽然各地现行的财务总监制度结合了其地方特征、不尽相同，但究其本质特点则有：
   
    1．名义上的“财务总监”，实际上的财务监督员
    这种制度下的“财务总监”，与一般所称的普通意义上的财务总监有本质的区别。国有企业财务总监委派制度下的“财务总监”则是指由政府国有资产管理部门或授权机构直接或间接任命，派驻于企业执行财务监督的人员。这种“财务总监”，只履行与财务事项有关的监督职能，不参与企业的战略规划、业务经营、财务管理，其实质是政府下派的财务监督人员。
   
    2．财务总监制度是一种针对性极强的财务控制制度
    旧体制下，国有企业中普遍存在着较为严重的财务管理紊乱和“内部人控制”，“财务总监”通过审核企业的重大财务事项，从而纠正企业的违规经营、督促企业提高财务管理水平、防范可能存在的营私舞弊。该制度是对旧体制下国有企业政企不分、管理水平低下、道德风险较高等情况的一种对策。
   
    3．“财务总监”对派出的政府国有资产管理部门或授权机构负责和汇报工作
    为保证“财务总监”的独立性，许多地方政府规定，“财务总监”的工资、福利待遇由派出机构负责，不得在所驻企业领取任何报酬和报销费用，“财务总监”对派出机构负责。这样，“财务总监”与企业不再具有共同的经济利益，自身的地位比较独立、不受企业领导人的控制，对企业的监督就具有较强的独立性和客观性。
   
    财务总监制度从1994年出现到现在，由于切中了企业国有资产管理旧体制下企业国有资产所有人“缺位”，以及管人、管事与管资产由多个行政部门分别掌权、没有全面监管的弱点，所以得到了多个地方政府的广泛借鉴。这种没有中央政府指导意见、没有制定统一法规，而完全由地方政府自行行政的“财务总监”制度，可以称得上是创造了一个地方当局普遍创设制度、普遍实施的奇迹。这一制度实施后，从各地的实施研讨报告来看，尽管存在着立法上的不足，但由于其直指旧的国有资产管理体制的弊端，为1994年至今以来的企业国有资产管理发挥了重要作用，防范了大量的经营违规违法、化解了的许多经营风险，很大程度上堵塞了国有资产的流失。但是，这一制度作为地方行政法规，在立法层面上、经济管理层面上存在着缺陷：
   
    1．法规对抗
    《公司法》和中央政府有关国有资产管理的行政法规中，对财务总监制度没有定义和进行协调。许多地方政府规定，“财务总监”由国有资产管理部门或授权机构任命、派驻企业，而《公司法》规定了企业的管理层由股东会选举或董事会聘任产生，从而产生行政权介入企业内部干预企业经营权。举一形象的例子来说，“闯红灯”遭致200元的罚款可能性为50％，但某种情况下“闯红灯”将会取得200元的收入，那么，这时一个经济人都会“闯红灯”。而在派驻了“财务总监”的国有企业，则不会产生对“闯红灯”的任何尝试，所以，财务总监制度的执行限制了企业在一定条件下承担风险、追求利润的本能，降低了国有企业的经营活力、甚至竞争力。深圳市在新修订后的财务总监制度中，将“财务总监”改为间接任命制，即组织推荐、由企业的董事会聘任，对国有资产授权机构和企业董事会双重负责，某种程度上协调了这一冲突。
   
    2．管理重叠
    《会计法》和《总会计师条例》中，均对会计主管人员、尤其是总会计师的职责进行了定义，如《总会计师条例》第三章规定了总会计师的对违法违规的制止权、财务和会计事项管理权、重大经济事项签批权、会计人员管理权。纵观各地的财务总监制度，“财务总监”职责和权限，无不已经包括在了总会计师的职责和权限中，二者存在着高度的管理重叠，违反了管理学上的“一事一职”原理，会导致职责不清、多重领导的管理冲突。实践工作充分地证明了这一点，“财务总监”与总会计师(未设总会计师的企业为财务经理)由于工作背景、知识层次、认知角度、认知深度、思考方式的不同，冲突很多。冲突的结果是大部分“财务总监”退让、对监督工作浅尝辄止，同时又有少部分“财务总监”“越界”、干扰了企业的自主决策，能够保持关系平衡、密切合作的情况少之又少。
   
    3．成本较高
    绝大部分地方规定“财务总监”的职责是财务监督、不参与企业管理，使得这种制度纯粹是一种监督制度。假设每一个“财务总监”监管的国有企业净资产为5，000万元，净资产收益率为4％(目前国有企业的实际平均值可能更低)，“财务总监”每年的工资、福利、办公费用开支为10万元，则这种监督费用占到了企业净资产的2‰、企业净利润的5％，所有国有企业的该项监督成本每年可能高达几十亿元之巨。另外，“财务总监”的人选均是经过了层层选拔、属于知识和经验都很丰富的顶尖的财务人员，如果让他们去做一些经营性、开创性的工作则会带来很好的效益，人才“浪费”的成本更是远远超过了监督费用的开支。这一制度的机会成本非常高昂。
   
    总而言之，财务总监制度是一种针对性很强、“头痛医头、脚痛医脚”的做法，其卓越之处在于进行权力制衡，倡导独立地进行财务监督，即经营人员和监督人员共同向企业所有人负责、报告工作。这对于旧的国有资产管理体制来说，也未尝不是一项好制度。
   
    中国共产党“十六大”和十届全国人大一次会议关于国有资产管理体制改革的精髓在《企业国有资产管理暂行条例》中得到了实施，即简洁地可以描述为：对企业国有资产的管理采用“管资产和管人、管事相结合”的体制，通过“履行出资人职责”的法定形式来进行。该《条例》十分严密地遵守了与《公司法》、《会计法》、《国有企业监事会暂行条例》等法律法规的一致性，其中第三章“企业负责人管理”、第四章“企业重大事项管理”是根据《公司法》中对有限责任公司和国有独资公司的有关规定制定的，第六章“企业国有资产监督”很多条款指向了《国有企业监事会暂行条例》和《公司法》中有关制衡和监督的规定。该《条例》中第五章名为“企业国有资产管理”，但除了规定对企业国有资产的宏观管理外，对企业国有资产的管理方式实质操作规定为通过“履行出资人职责”方式，所以，新体制严格限制了国有资产监督管理机构直接插手企业进行国有资产管理，而是通过《公司法》的有关规定进行间接的国有资产管理。在此意义上，《公司法》与该<条例》存在类似基本法与派生法的密切联系，当然，必须指出的是，在效力级别上，《公司法》高于该《条例》。
   
    可以看出，《企业国有资产管理暂行条例》一方面在努力弥补企业国有资产所有人“缺位”的弱点；另一方面又在努力恪守“政企分开”的原则。由于国有企业财务总监委派制度是一种针对旧体制的行政性法规，与《公司法》有冲突，以政府行政的方式直接插手了企业的管理体系，与“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的国有资产管理总体要求产生了背离，所以在以《企业国有资产管理暂行条例》公布为标志的国有资产管理新体制下，必须加以发展，才能取长弃短，与之相适应。《企业国有资产管理暂行条例》第六章列明了新体系中国有资产监督的形式共有：
    (1)由国资委派出监事会：适用于国有独资企业、国有独资公司。
    (2)由国资委直接监督、进行指标评价：适用于所有国资委出资的企业。
    (3)企业内部监督和风险控制：适用于国有及国有控股企业。
   
    其中第1种方式具体依照《国有企业监事会暂行条例》执行，依实践情况适于规模较大的国有企业。第2种方式名义上适用所有具有国有成份的企业，但由于没有规定具体方式，没有明确法律责任，所以在进一步细化之前，可行性、执行力度都不足。第3种形式包括有健全企业财务制度、审计制度、企业法律顾问制度和职工民主监督制度四种具体形式，但就公认的概念来说，健全财务制度、企业法律顾问制度属于风险控制范畴，审计制度和职工民主监督属于企业的内部监督。
   
    企业的审计制度，更加通行地被称为企业的内部审计制度，简称为“内审”(即Internal Audit，简称为“IA”)，是现代企业管理的重要方法。内审的概念是作为注册会计师的对比概念引入的，但被我国企业管理界认知是在上世纪90年代末期，2002年8月，国家财政部首次发布了《企业内部审计暂行条例》。内审工作的监督面要宽于财务监督，虽以财务审计为主，但还涉及企业管理的其他方面。内审制度与《公司法》中规定的公司的股东会、董事会、监事会制度有密切的关系。一般认为最为有效的内审制度是在企业的董事会中设立以独立董事为主的“审计委员会”、在企业的管理部门中设立独立于财务系统的内部审计部门、内部审计部门跨越公司管理层直接向“审计委员会”报告工作。2001— 2002年美国接连爆发的安然公司(Iron)和世通公司 (World)会计丑闻，揭穿事件的不是两家公司的独立审计单位——著名的注册会计师行安达信和安永，也不是美国的政府的审计部门、司法部门或美国证券委员会，而是这两家企业的内部审计部门。由此可见，有效的内审制度威力巨大、效果明显。将财务总监制度与企业的内审制度相比较，可以发现二者的精髓是相同的，即权力制衡，经营权与监督权互相独立、共同对企业所有人负责。
   
    有些人认为财务总监制度中的“财务总监“由国有资产管理部门或授权机构委派、不在企业领薪，其卓然的独立性是企业的内部审计部门无法比拟的。这个问题可以这样分析：第一，内因是主因，监督人员的独立性主要依赖于其道德水准、职业操守，即监督人员质素对独立性起决定性作用，其所处地位是重大影响因素，所以，质素低的“财务总监”可能会被企业“收买”、“同化”。第二，“财务总监”由代表国有企业所有者的政府机关或授权机构任命，内部审计部门由独立董事或外部董事为主的“审计委员会”率领，二者都来自企业外部，均具有超然独立性，并且，后者在非全资的国有控股企业中更具有公平公正性。第三，“财务总监”对企业来说是外部人员，工作范围仅限于财务事项，往往一个人执行工作，企业配合程度、工作开展范围、工作深入程度均受到限制；企业内审计人员对企业来说是内部人员，工作范围扩展到了企业的所有经营事项，对企业的了解程度、工作开展范围、工作深入程度更深、更大、更好。所以，从理论效果来看，财务总监制度反而弱于良好的企业内部审计制度。
   
    在国资委设立后的国有资产管理新体制下，国有企业要依照《公司法》建立和健全股东会、董事会、监事会制度，将国有资产出资人的代表权落到实处。在依法完善了企业的组织形式后，积极推动内部审计制度，设立“审计委员会”、内部审计部门，是进行企业国有资产监督十分有效的途径。
   
    综上所述，国有企业财务总监委派制度是在旧国有资产管理体制下的监督措施，但由于这种制度存在法规对抗、引起管理冲突和成本较高的不可克服的缺陷，决定了它只能是一种过渡性质的制度。在国有资产管理新体制下，由国有资产管理委员会进行指导和规范，建立组织严明、行之有效的国有企业内部审计制度完全可以接过“企业国有资产监督”的重担。与此同时，引起诸多歧义的“财务总监”的概念亦将逐渐回复其本意：财务负责人(CFO)。